闞珂
  很長時間以來,在各級人大機關工作中有這樣的提法:把人大及其常委會建設成為真正擁有憲法確定的地位、名副其實的國家權力機關,真正負有國家重要職責的工作機關,同人民群眾保持密切聯繫的代表機關。我把以上表述簡稱為建成“三個機關”。25年過去了,現在看這樣的提法還是有針對性的,是符合實際的,對改進和加強人大工作是有積極現實意義的。
  那麼,這個“三個機關”提法是在什麼背景下、怎麼提出來的呢?
  我們知道,1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《共同綱領》,確立了人民代表大會制度。到1989年,人民代表大會制度已經確立40年、在全國範圍內建立已經35年,其中,經歷了改革開放最初的10年和地方人大常委會設立最初的10年,人民代表大會制度建設和人大工作處在一個重要的發展關頭。許多地方人大的同志提出,建議中央召開一次全國性的討論人大工作的會議,總結經驗,提出改進和加強人大工作的意見,研究解決新形勢下人大工作遇到的問題。在這時,中央提出,人大要總結40年來人大制度建設和人大工作的經驗。
  按照中央的要求,全國人大常委會認真開展總結經驗工作,具體工作由全國人大常委會辦公廳研究室承擔。為了做好這項工作,辦公廳研究室曾專門派一些工作人員到中央檔案館,用了一個星期的時間查閱有關的歷史檔案,我們吃住在中央檔案館招待所,為的是加快工作進度。1990年10月,形成了《人民代表大會制度建設和人大工作總結(稿)》,由時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭沖同志主持,在山東濟南召開各省級人大常委會秘書長、研究室主任參加的會議,征求對這個“總結稿”的意見。本文開頭所說的把人大及其常委會建設成為“三個機關”,就是這個“總結稿”中的重要內容。
  先說說關於“權力機關”的具體考慮。
  在總結經驗過程中,大家感到,各級人民代表大會都是國家權力機關,這是憲法明確規定的,這在法律層面沒有疑問,問題是現實中憲法的這一規定落實得怎麼樣。
  回顧40年的歷史,大家看到,上個世紀五十年代後期,在國家工作的指導思想上出現了“左”傾嚴重錯誤,特別“文化大革命”的左傾嚴重錯誤,人民代表制度一度遭到嚴重破壞,全國人大10年不開會,不發揮作用;地方人大長達12年沒有開會,無名無實。鑒於深刻的歷史教訓,1981年《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》中提出,要加強各級國家機關建設,使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關。也是在那個時期,五屆全國人大常委會委員長葉劍英強調指出:“人大常委會如果不能儘快擔負起制定法律、完善社會主義法制的責任,那人大常委會就是有名無實,有職無權,屍位素餐,那我這個人大常委會委員長就沒有當好,我就愧對全黨和全國人民。”這表達了葉劍英同志決心充分發揮國家權力機關作用的考慮。六屆全國人大常委會委員長彭真在談到處理人大與政府的關係時說,方針不是“唱對台戲”,但也不是等因奉此,不問是非的“橡皮圖章”。這是彭真同志從一個方面對人大作用的闡釋。
  大家認為,憲法及有關法律對人民代表大會制度這一政權體製作了非常好的設計,發揮人民代表大會的國家權力機關的作用,首要的是進一步落實憲法的相關規定。因此,“總結稿”提出:要把人大及其常委會建設成為真正擁有憲法確定的地位、名副其實的國家權力機關。
  再說說關於“工作機關”的具體考慮。
  在過去的一段時間里,社會上一些人有種看法:人大是養老機關,到人大工作是退居“二線”。有順口溜說,“年齡大了不要怕,不到政協到人大”。這種看法顯然是不正確的。
  從工作職責、工作方式上看,人大不同於政府,人大不處理那些時間緊迫的行政事務,從這一點可以說,人大不是火線。但應當認識到,人大絕不是二線,不是幹部退休前的歇腳過度的地方。彭真同志說,人大是權力機關,也是工作機關,不是“養老院”,不是“清談清談”,“建議建議”。大家認為,人大必須切實擔負起憲法法律賦予的重要職責,保障整個國家機關協調高效運轉,實現人民當家作主,因此說,人大是處在社會主義民主法制建設的第一線。
  把人大及其常委會建設成為真正負有國家重要職責的工作機關,既要解決認識問題,更要有切實的具體舉措。黨的十三大報告提出,要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設,在逐步實現委員比較年輕化的同時,逐步實現委員的專職化。那時考慮,專職化就是要有相當比例的常委會組成人員進入專門委員會,這些人把主要精力用在人大工作上,經常參加人大及其常委會閉會期間的工作。
  九屆全國人大常委會期間,曾有過在全國人大代表中選擇一些比較年輕的專家學者來專職從事人大工作的考慮。有人建議,可按照“先議員後官員”的路子培養一批幹部,也就是先擔任常委會委員,參加常委會的工作,瞭解熟悉國家層面的宏觀的全局性的工作和情況,有寬闊的視野,有較強的民主法制觀念,經受歷練,積累經驗,然後到國務院部門擔任領導職務。2003年十屆全國人大換屆,將常委會組成人員的名額由155人增加到175人,有20位年富力強的優秀的正司局長級幹部和專家學者當選為常委會委員,這對改善人大常委會組成人員的結構,保持人大工作的連續性,有積極作用。
  最後說說關於“代表機關”的具體考慮。
  把人大及其常委會建設成為同人民群眾保持密切聯繫的人民代表機關,這主要是講人大及其常委會、人大代表與人民群眾的關係。人大及其常委會要同人民群眾保持密切的聯繫,人大代表也要同人民群眾保持密切聯繫,要全面、及時、準確地反映人民群眾的意見和要求,代表人民的利益和實現人民的意志,自覺接受人民群眾的監督,這是人民代表大會制度的根基。否則,人大就失去了存在的基礎和存在的必要。各級人大機關、各級人大代表要接地氣、要在群眾中長根,使制定的法律法規和作出的決定符合客觀實際,符合廣大人民群眾的根本利益。這樣,才能保證民主渠道的暢通,使人大成為聯繫群眾、反映民意、解決矛盾的重要機關。
  在總結經驗過程中,曾討論過要不要使用人大是“民意機關”的提法。有意見認為,這樣講可能會把人大的地位講低了。經深入討論研究並查閱有關文獻,大家認為,講人大是民意機關是完全可以的,只是要區分在什麼情況下、著重強調什麼問題。毛澤東、彭真以及1939年制定的《陝甘寧邊區各級參議會組織條例》都使用過這一提法。
  在總結經驗過程中,還深刻認識到,代表機關依法履行職責與堅持黨的領導是一致的。把代表機關依法履行職責與黨委的領導對立起來的認識是完全錯誤的。記得2001年底有媒體報道,江蘇省射陽縣人大常委會沒有通過對政府糧食局局長人選的任命,之後縣委任命該人選為糧食局黨委書記,主持糧食局的工作。就此,這位書記不無驕傲地說:“人民不要黨要”。10多年過去了,這種錯誤的認識在個別幹部中還不時表現出來。加強黨的宗旨教育、提高人民代表大會制度意識,還有很多工作要做。
  10年前的2004年9月15日,胡錦濤同志在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中指出:“為了保證實現全面建設小康社會的宏偉目標,必須認真落實憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的各項職權,充分發揮人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的作用,使人民代表大會及其常務委員會成為全面擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關,成為同人民群眾保持密切聯繫的代表機關。”依我看,“三個機關”的提法,與胡錦濤同志的講話精神是一致的。
  (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
  (原標題:把人大建成“三個機關”提法的由來)
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